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關于《無錫市不動產登記條例修正案（送審稿）》的說明

　　根據《無錫市制定地方性法規條例》的有關規定，現對《無錫市不動產登記條例修正案（送審稿）》（以下簡稱《條例（送審稿）》）作如下說明：

　　一、修改《條例（送審稿）》的必要性

　　(一)適應法律法規變化的必然要求。2019年8月26日新修正的《土地管理法》明確了通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。2019年4月26日施行的《國務院關于在線政務服務的若干規定》和2020年1月1日施行的《優化營商環境條例》以及國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于壓縮不動產登記辦理時間的通知》等行政法規和規范性文件的出臺對加強部門協作、電子證照的法律效力、壓縮不動產登記辦理時間等作出了新的規定。2019年5月1日施行的《江蘇省不動產登記條例》對登記受理時限、不動產權屬證書或登記證明的介質形式等也有了新的規定。

　　（二）遵循與上位法一致性原則的基本要求。作為地方性法規，其規定內容必須符合上位法精神，可以在上位法框架內結合地方特色將具體內容細化，從而更具可操作性，這是地方立法必須遵循的一致性原則。《條例》在制定時本著便民利民的原則將部分登記類型申請程序予以簡化，后經全國人大審查反饋，相關條款與上位法規定不相一致，需要修改完善。

　　（三）無錫不動產登記特色實踐成果固化的現實要求。作為我省乃至全國地級市中的第一部不動產登記法規，《條例》自2018年8月1日施行后，對登記一線具有指導性意義，為無錫市不動產登記事業的發展增加了一層強有力的法治保障，使之在全省、全國保持著一貫的領先地位。近兩年，為響應國家“放管服”改革要求，深入推進“互聯網＋政務服務”，市自然資源和規劃局主動提高要求，陸續推出縮短登記受理時限、上線不動產電子證照、實現線上抵押登記等創新舉措，需要在地方性法規中對登記實踐形成的特色成果予以固化、推廣。

　　鑒于此，需對《條例》中部分內容進行修改完善，使之更加符合國家新時期倡導優化營商環境對不動產登記提出的新要求以及無錫市特色實踐現實需要，更具有適時性和科學性。

　　二、修改《條例（送審稿）》的主要依據和過程

　　本次《條例》的修改，主要依據了《物權法》、新修正的《土地管理法》等法律以及《不動產登記暫行條例》、《國務院關于在線政務服務的若干規定》、《優化營商環境條例》等行政法規，參考了《江蘇省不動產登記條例》、《不動產登記暫行條例實施細則》以及天津、廣州等地關于不動產登記方面的法規和規范性文件。根據市人大常委會立法工作計劃，《條例》被列為2020年度立法計劃修改項目。2020年2月，市自然資源和規劃局成立了《條例》修改工作領導小組，下設協調組和起草組，組織召集全市不動產登記系統優秀人才開展修改工作。為保證修改工作高標準、高質量地如期完成，起草組加緊搜集、整合涉及不動產登記的各類法律法規、規范性文件等，于3月初形成49篇共445頁的修改參考資料匯編，為修改工作奠定了堅實的法制基礎。起草組通過召開2次修改工作視頻會議，對《條例》進行逐條審查、反復斟酌，力求在上位法規定和地方特色之間謀得平衡，經過4次不斷的修改完善，形成了《條例（初稿）》，并在市自然資源和規劃系統內部征求意見。3月20日，市人大法工委、環資工委、市司法局、市自然資源和規劃局召開了研討會議，對《條例（初稿）》進行了逐條梳理、論證，對修改工作應把握的基本原則、框架、以及具體條文的表述提出了專業而精準的意見。會后，起草組根據相關意見再次修改，形成了《條例（征求意見稿）》,并向相關市級機關單位和社會大眾公開征求意見。結合各界的反饋意見，對《條例（征求意見稿）》作了進一步修改。4月26日，市人大法工委、環資工委、市司法局、市自然資源和規劃局再次召開研討會議，對《條例（征求意見稿）》進行了認真會商和探討。5月9日，市人大法工委、環資工委、市司法局、市自然資源和規劃局召開第三次研討會議，對即將提交市政府的《條例（送審稿）》進行了再次會商。會后，起草組根據會商意見作了進一步修改，在此基礎上，形成了現在的《條例（送審稿）》。

　　三、需要說明的有關問題

　　《條例（送審稿）》共七章、七十一條，主要依據全國人大審查的反饋意見，根據與上位法一致性、科學性、法治性、適時性、問題導向性原則，對部分共有人申請登記的適用情形、公告的適用情形及期限、不動產抵押范圍、預告登記、更正登記、撤銷登記、法律責任等方面進行了修正。同時積極響應國務院“互聯網＋政務服務”改革的要求，增加電子證照的相關條文，根據國務院辦公廳文件精神，進一步壓縮登記受理時限,讓老百姓感受到更加高效便捷的登記服務。

　　（一）關于部分共有人申請登記適用情形的調整

　　本次《條例》修改嚴格依據上位法，將原來因不影響其他共有人權益而可以適用部分共有人申請登記的兜底條款刪去，因能由部分共有人提出登記申請的情形需法定明確，不應該由登記機構自行判斷。刪去該內容，既是遵循法律規定，也是規范登記行為，防止登記機構自由裁量而影響權利人的隱形利益（第九條）。

　　（二）關于公告有關事項的調整

　　為了與上位法保持一致，對不動產登記的公告制度進行了相應的修改，將涉及國家秘密的登記事項作為公告適用的排外情形予以規定，同時刪去了撤銷登記需要公告的情形，

　　并且將該條規定的所有事項公告的期限統一明確為不少于十五個工作日，在登記事項記載于登記簿前聽取利害關系人或社會公眾的意見，最大限度地排除可能不正當的申請事項，公告期滿無異議或者異議不成立的，登記機構應當及時將登記事項及時記載于不動產登記簿（第十四條）。

　　（三）關于電子證照效力的明確

　　我國實行的是不動產登記發證制度，《不動產登記暫行條例》中規定的不動產權屬證書或者登記證明的介質僅有紙質一種。《國務院關于在線政務服務的規定》中明確了電子證照和紙質證照具有同等法律效力，可以作為辦理政務服務事項的依據。《條例（送審稿）》中將特定情形可以不發證的規定予以修改，依據行政法規，規定登記機構可以核發紙質或者電子介質的不動產權屬證書或者登記證明。在《條例（送審稿）》中對電子證照的效力予以肯定，更有利于不動產電子證照的應用和推廣（第十六條）。

　　（四）關于登記受理時限的調整

　　為貫徹落實國家優化營商環境的要求，響應省廳“3550”改革的工作部署，依托不動產集成服務優勢，《條例（送審稿）》將登記受理時限從十個工作日修改為五個工作日，進一步提升服務效能，為優化營商環境貢獻不動產登記力量。同時參照《江蘇省不動產登記條例》，增加在30個工作日內辦結的幾類特殊情形，更加符合實務操作，利于登記機構開展工作（第十七條）。

　　（五）關于集體土地所有權登記申請主體的規范

　　《條例（送審稿）》對于集體土地所有權登記申請主體范圍進行了合法界定，不再局限于首次登記，而是與《不動產登記暫行條例實施細則》及《江蘇省不動產登記條例》保持一致，將適用范圍擴大至涉及集體土地所有權的登記。此次的修改將有利于規范集體土地申請登記的行為，進一步保護農民集體的權益（第二十九條）。

　　（六）關于不動產抵押范圍的界定

　　原《條例》出于對當時集體土地不能單獨抵押的考量單獨列明了“國有建設用地使用權”可以辦理不動產抵押登記。2019年新的《土地管理法》施行，成為集體經營性建設用地可以處分的法律依據，因此，《條例（送審稿）》依據《物權法》、《土地管理法》等法律，對不動產抵押的范圍重新予以界定（第四十條）。

　　（七）關于預告登記、轉移登記中涉及單方申請內容的刪去

　　不動產登記以雙方申請為原則，單方申請適用的情形需要法定設置。《條例》原第四十八條規定預購商品房的預購人可以單方申請預告登記,原第四十九條規定購房人可以單方申請國有建設用地使用權和房屋所有權轉移登記。其初衷在于便民利民，意在避免出現房地產開發企業不配合購房人申請登記的情形，而影響購房人的合法權益，但忽略了合法性這一基本要求，現予以刪去，防止因這些規定額外增加登記風險（原第四十八條、原第四十九條）。

　　抵押權預告登記轉抵押權登記應當由雙方當事人共同申請。一方面，當抵押權預告登記轉抵押權登記時，抵押權才真正設立。根據《不動產登記暫行條例》第十四條的規定，設定抵押權申請不動產登記的，應當由當事人雙方共同申請。另一方面，根據《物權法》第二十條預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發生物權效力。故設立抵押權時，不宜由抵押權預告義務人（即購房人）單方申請預抵押轉現。基于上述理由，《條例（送審稿）》規定了當事人應當申請抵押權預告登記轉抵押權登記。（第四十八條）。

　　（八）關于不予更正登記適用范圍的界定

　　上位法中并沒有規定不予更正的適用范圍，原《條例》中的相關規定似有縮小范圍之嫌，因此，此次修改依據《物權法》、《不動產登記暫行條例實施細則》、《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》等，準確定義了不予更正的適用范圍（第四十九條、第五十條）。

　　（九）關于撤銷登記的刪去

　　因上位法中并沒有撤銷登記這種登記類型，現將《條例》中相關條款予以刪去，對于登記簿錯誤的情形，登記機構采取的救濟手段要有法可依，有理有據（原第五十四條）。

　　（十）關于當事人法律責任的界定

　　否定性評價的設立有著嚴格的程序規定和立法層級要求，本次《條例》修改嚴格依據上位法，并學習研究了其他省市的相關規定，對申請人的法律責任設置依據《不動產登記暫行條例》，并參照《不動產登記暫行條例實施細則》、《江蘇省不動產登記條例》，明確了針對偽造、變造的不動產權屬證書、不動產登記證明可以由不動產登記機構或者公安機關依法予以收繳，有違法所得的，依法沒收違法所得等內容（第六十七條、第六十八條）。

來源：無錫市司法局