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無錫市人民政府令

第 179號

 

　　《無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法》已經 2022年 1月 12日市政府第 118次常務會議審議通過，現予發布，自 2022年 3月 1日起施行。

　　代市長　趙建軍

　　2022年 1月 21日

　　

無錫市行政規范性文件制定和備案審查管理辦法

　　

第一章　總　則

　　第一條　為了提高行政規范性文件（以下簡稱“規范性文件”）制定質量，加強規范性文件的監督管理，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護法制統一，推進依法行政，根據相關法律法規，結合本市實際，制定本辦法。

　　第二條　本市行政區域內規范性文件的制定、發布、備案、評估、清理和監督等工作，適用本辦法。法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

　　第三條　本辦法所稱規范性文件，是指除政府規章外，本市各級行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱“制定機關”）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

　　規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。各級人民政府以自己的名義制定的規范性文件為政府規范性文件；依法以自己名義履行行政管理職能的政府工作部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱“部門”）制定的規范性文件為部門規范性文件。

　　第四條　行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件，對直接管理的企事業單位人事、財務、外事等事項制定的文件，以及行政機關制定的技術操作規程、對具體事項作出的行政處理決定不適用本辦法。

　　第五條　規范性文件的制定和監督管理，應當遵循合法、合理、必要、可行的原則，并保障公眾有序參與。

　　規范性文件應當向社會公開，未向社會公開的，不得作為行政管理的依據。

　　擬公開發布規范性文件政策解讀的，規范性文件與解讀方案、解讀材料同步組織、同步審簽、同步部署。

　　第六條　下列行政機關和組織可以制定規范性文件：

　　（一）市、市（縣）、區、鎮人民政府；

　　（二）市、市（縣）、區人民政府工作部門；

　　（三）市、市（縣）、區人民政府派出機關；

　　（四）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。

　　前款規定以外的機關和組織不得制定規范性文件。

　　第七條　各級人民政府應當加強對規范性文件管理工作的領導，將規范性文件制定和備案審查工作納入法治政府建設督察考核內容。

　　各級人民政府辦公室負責政府規范性文件的審查、登記、編號、發布和報送備案等工作。

　　各級司法行政部門負責規范性文件的合法性審核工作，并會同政府辦公室對本級政府工作部門和下級政府的規范性文件管理工作進行指導、監督和檢查。

　　

第二章　立項與起草

　　第八條　制定機關應當加強計劃統籌，編制規范性文件年度制定計劃，明確規范性文件的名稱、起草部門、送審時間等。

　　因形勢變化等原因，制定機關負責合法性審核的部門、機構可以提出規范性文件年度制定計劃調整意見，經制定機關批準后組織實施。

　　申報政府規范性文件年度制定計劃建議項目的單位，原則上應當提供起草工作方案、規范性文件初稿、制定依據和論證報告等材料，論證報告應當包括主要創新點、風險點、必要性和可行性分析等。

　　第九條　制定規范性文件，應當注重針對性和可操作性，加強統籌、綜合；內容相近的行政事項，應當歸并后制定規范性文件。各機關制定的規范性文件數量原則上應當逐年減少。

　　法律、法規、規章或者政策已經作出明確規定且仍然適用的，不得制定內容重復的規范性文件。

　　部門通過制定或者聯合制定規范性文件可以滿足履行職責需要的，應當自行制定或者聯合制定規范性文件，不得提請政府制定或者轉發規范性文件。

　　市政府制定的規范性文件，原則上不要求市（縣）、區政府和市政府工作部門制定實施意見和實施細則。市（縣）、區政府和市政府工作部門可以結合實際，制定務實管用的具體措施。

　　第十條　制定機關可以根據本機關工作部門或者下一級政府的建議制定相關規范性文件，也可以根據公民、法人或者其他組織的建議對制定相關規范性文件進行立項調研。

　　第十一條　規范性文件的名稱應當符合簡潔、醒目、全面、準確的要求，一般稱“規定”“辦法”“規則”“細則”“意見”“決定”“通告”，但不得稱“條例”。凡內容為實施法律、法規、規章和上級文件的，其名稱中一般應當冠有“實施”兩字。

　　規范性文件的名稱不影響其性質。

　　規范性文件應當做到邏輯結構嚴密，表述簡潔準確，語言文字規范。規范性文件一般以條文形式表述。除內容復雜的外，一般不分章、節。

　　第十二條　制定規范性文件應當遵循下列原則：

　　（一）不得超越法定權限、違反法定程序；

　　（二）不得違反法律、法規、規章和上級文件的規定；

　　（三）不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

　　（四）不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項，不得增加辦理行政許可事項的條件；

　　（五）不得違法減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務；

　　（六）不得規定出具循環證明、重復證明、無謂證明等內容；

　　（七）不得超越職權規定應由市場調節、企業自律和社會自律、公民自我管理的事項；

　　（八）不得違反公平競爭審查的要求；

　　（九）不得與其他行政管理部門的管理職能相沖突；

　　（十）不得照抄照搬照轉上級文件、以文件落實文件；

　　（十一）不得作出具有溯及既往效力的規定，但為了更好地保護公民、法人和其他組織權利而作出的特別規定除外；

　　（十二）不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。

　　制定機關不得以涉及公民、法人和其他組織權利義務的內容與上位法或者上級政策完全一致、不存在沖突、在上位法或者上級政策授權內或者全部為授益性內容為理由，排除規范性文件制定程序的適用。

　　第十三條　政府規范性文件可以由制定機關指定其工作部門組織起草。部門規范性文件由制定機關組織起草。

　　規范性文件的內容涉及兩個或者兩個以上部門職權的，應當由相關部門聯合起草；聯合起草時，應當由一個部門主辦，其他部門配合。

　　起草部門可以邀請有關專家、組織參與起草，也可以委托有關專家、組織起草。起草部門起草文件時應當明確需要起草的文件是否屬于規范性文件。經認定，確認為規范性文件的，應當嚴格按照規范性文件的制定程序起草。起草部門法制機構應當提前介入文件性質識別，指導規范性文件起草工作。

　　第十四條　起草部門應當對制定規范性文件的必要性和可行性進行研究，并對所要解決的問題、擬確立的主要制度或者主要措施的合法性、合理性、預期效果等內容進行調研論證。

　　論證情況應當在起草說明中予以說明，作為制定規范性文件的重要依據。

　　第十五條　規范性文件內容涉及重大制度調整、重大公共利益、與公眾切身利益密切相關等事項，存在公共安全隱患或者引發群體性事件、個體極端事件以及負面輿情等情形的可能性的，起草部門應當按照規定進行立法風險評估；內容涉及市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等市場主體經濟活動的，起草部門應當同步按照規定開展公平競爭審查；內容涉及婦女權益的，起草部門應當同步開展性別平等評估。

　　第十六條　除依法需要保密的外，規范性文件起草部門應當通過網絡平臺、新聞媒體等便于群眾知曉的方式，公布規范性文件文本及其說明等材料，并明確提出意見的方式、途徑和期限。征求意見時間一般不少于 30日，確有特殊情況的，征求意見時間可以縮短，但最短不少于 7個工作日，法律、法規、規章另有規定的從其規定。

　　對涉及群眾重大利益調整的，起草部門應當深入調查研究，采取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。與市場主體生產經營活動密切相關的，應當充分聽取市場主體、行業協會商會的意見。

　　第十七條　起草部門應當對征集到的意見進行研究，并將收集的意見及意見采納情況單獨列表作出說明。向社會公開征求意見的，起草部門應當通過原公開征求意見的渠道公布意見采納情況。對相對集中的意見建議不予采納的，起草部門應當說明理由。

　　第十八條　規范性文件內容涉及其他部門職責的，起草部門應當充分征求相關部門的意見，相關部門應當及時反饋意見和建議。

　　起草部門在征求相關部門意見過程中，對收到的意見和建議應當認真研究處理。對于部門間意見有分歧的，起草部門應當進行協商協調；難以達成一致意見的，起草部門應當列明各方意見，并提出明確的處理建議，報請制定機關決定。

　　第十九條　有下列情形之一的，規范性文件起草部門應當組織召開聽證會：

　　（一）涉及重大公共利益或者存在重大分歧意見的；

　　（二）直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益或者利益相關方存在重大分歧意見的；

　　（三）法律、法規、規章規定應當聽證的其他情形。

　　起草部門組織召開聽證會，應當提前公布聽證會的時間、地點、議題，并按照公開、公平、公正的原則，確定聽證參加人。

　　第二十條　對專業性、技術性較強的規范性文件，起草部門應當組織相關領域專家進行論證。

　　第二十一條　政府規范性文件應當經起草部門負責法制工作的機構進行合法性審核，經起草部門集體討論通過后，形成送審稿。起草部門法制機構的審核意見應當在起草說明中載明。

　　

第三章　審查與審核

　　第二十二條　各級政府辦公室是本級政府規范性文件的審查部門，對起草部門報送材料的完備性、規范性進行審查。符合要求的，將材料轉送同級司法行政部門進行合法性審核，由同級司法行政部門起草或者組織起草的規范性文件除外。不符合要求的，可以退回，或者要求起草部門在規定時間內補充材料或說明情況。

　　第二十三條　起草部門報送審查的政府規范性文件應當由部門主要負責人簽署，并報送下列材料：

　　（一）提請政府審議的請示；

　　（二）政府規范性文件送審稿文本及起草說明；

　　（三）部門法制機構合法性審核意見；

　　（四）部門集體討論決定的相關材料；

　　（五）征求意見的有關材料以及意見采納情況；

　　（六）按照相關規定進行聽證、專家論證、基層座談、風險評估、公平競爭審查、性別平等審查等活動的，應當報送相關材料；

　　（七）對規范性文件存在重大分歧的，應當報送對分歧意見的協調和處理情況說明；

　　（八）制定依據對照表，以及制定規范性文件所依據的法律、法規、規章和上級行政機關規范性文件文本；

　　（九）擬公開發布規范性文件政策解讀的，應當報送解讀方案和解讀材料；

　　（十）其他有關材料。

　　第二十四條　司法行政部門是政府規范性文件的合法性審核部門（以下簡稱“審核部門”），依照法定權限和程序對本級政府辦公室轉送的規范性文件送審稿進行合法性審核。

　　未經合法性審核，或者合法性審核未通過的規范性文件，不得提交集體審議。

　　第二十五條　送審稿有下列情形之一的，審核部門可以要求起草部門修改、補正程序、補充材料后再次提請審核，或者建議暫緩制定：

　　（一）制定規范性文件的基本條件尚不成熟的、發生重大變化或者所依據的上位法、國家政策將作重大調整的；

　　（二）合法性、合理性存在較大問題的；

　　（三）送審稿規定的主要內容存在較大分歧，送審部門未與有關部門、機構充分協商或者協商不成的；

　　（四）起草工作缺少必要程序的；

　　（五）未按照本辦法第二十三條規定提供相關材料的。

　　第二十六條　合法性審核可以根據實際需要采取下列方式：

　　（一）書面審核；

　　（二）要求起草部門進行說明；

　　（三）到有關單位和地方進行調查研究；

　　（四）通過召開座談會、聽證會、協調會、發函書面征求意見以及在網站公開征求意見等形式聽取社會各方面的意見；

　　（五）組織有關行業專家進行咨詢或者論證；

　　（六）組織法律顧問進行法律咨詢或者論證；

　　（七）審核部門認為有必要采取的其他方式。

　　第二十七條　有關單位對政府規范性文件送審稿爭議較大且理由充分的，審核部門可以進行協調；協調不成的，由審核部門提出傾向性意見，報請制定機關決定。

　　第二十八條　審核部門對規范性文件進行合法性審核的期限一般不得少于 5個工作日，不超過 15個工作日。情況復雜的，可以適當延長審核期限，延長審核期限不超過 10個工作日。補充材料、征求意見、召開座談會、論證會、聽證會以及開展調研等的時間不計入審核期限。

　　制定機關或者審核部門要求有關單位補充材料、作出說明、重新修改或者參加有關協商、論證會議的，有關單位應當配合，并在指定期限內完成。

　　第二十九條　起草部門應當根據合法性審核意見對規范性文件作出必要的修改或者補充。確有特殊情況，起草部門未完全采納合法性審核意見的，應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。

　　第三十條　審核政府規范性文件，審核部門應當按照本辦法第十二條的規定，重點進行合法性審核，并出具審核意見；對規范性文件在合理性、文字技術等方面存在問題的，可以提出修改意見和建議。

　　第三十一條　部門規范性文件的合法性審核由部門法制機構參照本章規定進行。

　　聯合制定規范性文件的各部門均應履行合法性審核和集體討論程序，并在制定說明中載明。

　　

第四章　審議與發布

　　第三十二條　政府規范性文件應當經本級政府常務會議或者全體會議審議決定。

　　部門規范性文件應當經本部門辦公會議審議決定。

　　第三十三條　規范性文件應當統一登記、統一編號、統一印發，通過政府公報、網絡平臺、新聞媒體等便于群眾知曉、查詢的方式向社會公開發布，不得以內部文件形式印發執行。公布規范性文件應當載明制定機關、文件名稱、文號、發布日期、生效時間等內容。

　　第三十四條　制定機關應當規定規范性文件的有效期；有效期屆滿未明確延續的，規范性文件自動失效。

　　規范性文件的有效期自施行之日起一般不超過 5年。為實施法律、法規、規章或者政策制定的規范性文件，有效期需要超過 5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過 10年，未明確有效期的，其有效期為 5年。

　　專用于確認現有的規范性文件有效性、廢止原有的規范性文件或者停止某項制度實施等的規范性文件，不適用本條第一款、第二款的規定。

　　規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過 2年，未明確有效期的，其有效期為 2年。

　　第三十五條　規范性文件有效期屆滿后需要繼續實施的，制定機關應當在有效期屆滿前 6個月對文件的實施情況進行評估。

　　經評估，擬作實體內容修改后繼續實施的，按照本辦法的相關程序，重新制定后公布；因管理部門名稱變化或者職責調整，擬作不涉及實體內容的簡易修改后繼續實施的，起草部門應當及時向制定機關提出，由制定機關審核后公布；需要繼續施行的，起草部門應當在有效期屆滿的 3個月前向制定機關提出，由制定機關延續有效期后重新公布。

　　規范性文件有效期一般只延續一次。

　　第三十六條　規范性文件應當明確施行日期，公布日期和施行日期的間隔應當不少于 30日；但是，涉及國家安全或者重大公共利益需要以及發布后不立即施行將有礙規范性文件施行等法定情形的，可以自公布之日起施行，有關原因應當在制定說明中體現。

　　法律、法規、規章和上級行政機關規范性文件對施行日期有明確規定的，從其規定。

　　第三十七條　規范性文件由制定機關負責解釋，以規范性文件的形式發布。政府規范性文件的解釋由起草部門具體承擔。

　　規范性文件的解釋，與規范性文件具有同等效力。

　　

第五章　備案與清理

　　第三十八條　規范性文件制定機關應當在規范性文件發布之日起 15日內依照下列規定向上級機關（以下統稱“備案監督機關”）報送備案：

　　（一）政府規范性文件同時報上一級政府和本級人民代表大會常務委員會備案；

　　（二）部門規范性文件報本級政府備案；

　　（三）政府派出機關制定的規范性文件，報設立該派出機關的政府備案；

　　（四）作為部門管理機構的法律、法規授權的組織制定的規范性文件，報本級政府備案；

　　（五）實行垂直管理部門的下級機關制定的規范性文件，同時報本級政府和上一級行政主管部門備案。

　　規范性文件制定機關的辦公機構負責規范性文件備案報送工作。兩個以上部門聯合制定的規范性文件，由牽頭部門的辦公機構負責備案報送工作。

　　第三十九條　各級司法行政部門具體負責本級政府所屬工作部門、下級政府規范性文件的備案審查工作。

　　第四十條　規范性文件報送備案應當提交下列紙質材料一式三份，同時通過統一的備案審查工作平臺進行電子備案：

　　（一）規范性文件備案報告；

　　（二）規范性文件正式文本；

　　（三）規范性文件起草說明；

　　（四）制定依據對照表；

　　（五）證明規范性文件已經公開發布的材料；

　　（六）其他相關材料。

　　已經公開發布規范性文件解讀的，應當同步報送備案。

　　規范性文件以郵寄方式報送的，以投遞郵戳記載日期為報送時間；以其他方式報送的，以收到日期為報送時間。

　　第四十一條　備案監督機關負責合法性審核的部門是規范性文件備案審查機構，履行以下職責：

　　（一）接收備案報告以及相關材料；

　　（二）對報送備案的規范性文件進行審查；

　　（三）涉及備案監督的其他具體工作。

　　第四十二條　備案審查機構審查規范性文件，可以采取征求意見、調查研究、要求制定機關說明情況等方式進行。

　　要求制定機關說明情況的，制定機關應當在規定時間內予以說明。

　　第四十三條　報送備案的規范性文件符合本辦法第三條、第三十八條和第四十條規定的，備案審查機構及時予以受理登記。

　　報送備案的材料不屬于規范性文件的，或者不符合本辦法第三十八條規定的備案途徑的，備案審查機構不予受理登記，并將報備材料退回。

　　報送備案的材料不符合本辦法第四十條規定的，制定機關應當在備案審查機構指定期限內補充提交。制定機關未在指定期限內補正材料的，視作未按時報送備案。

　　第四十四條　備案審查機構應當對規范性文件進行審查，根據情況分別作出如下處理：

　　（一）未發現規范性文件存在違法內容的，存檔備案；

　　（二）發現規范性文件存在違法內容的，建議制定機關停止執行并在規定期限內修改或者廢止。制定機關逾期未修改或者未廢止的，報本級政府責令改正或者撤銷；

　　（三）發現規范性文件之間相互有沖突的，進行協調，協調不一致的，提出處理意見報本級政府決定；

　　（四）規范性文件制定程序、公布形式不符合本辦法規定的，建議制定機關在規定期限內處理。制定機關逾期不處理的，報本級政府責令改正。

　　第四十五條　公民、法人或者其他組織認為規范性文件與法律、法規、規章或者上級文件相抵觸的，可以向備案監督機關提出書面審查建議。

　　書面審查建議應當包含下列內容：

　　（一）申請人為公民的，應當載明申請人的姓名、身份證號碼和聯系方式；申請人為法人或者其他組織的，應當載明其名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務、聯系方式；

　　（二）申請審查的文件名稱和需要審查的內容；

　　（三）申請審查的理由；

　　（四）法律、法規、規章規定的其他內容。

　　備案監督機關收到書面審查建議后，由備案審查機構予以核實、研究并提出處理意見，按照規定程序處理，并將結果告知申請人。

　　第四十六條　制定機關應當于每年 1月 31日前將本機關上一年度制定的規范性文件目錄報送備案監督機關。

　　第四十七條　各級司法行政部門應當于每年第一季度向本級政府報告上一年度規范性文件的備案審查和監督考評情況，同時抄送上一級政府司法行政部門。

　　第四十八條　制定機關每隔 2年應當對本機關制定的規范性文件進行一次清理。規范性文件與現行法律、法規、規章相抵觸或者不適當的，應當及時修改或者廢止。

　　第四十九條　規范性文件清理結束后，制定機關應當及時公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄；未列入繼續有效規范性文件目錄的，不得作為行政管理的依據。

　　

第六章　附　則

　　第五十條　各級政府及其工作部門應當按照本辦法規定，結合本地區、本部門實際情況，建立健全規范性文件管理制度。

　　第五十一條　因突發事件等特殊情況需要立即制定規范性文件的，或者依據法律、法規、規章授權例行調整和發布標準的，可以對本辦法規定的制定程序進行適當的調整。規范性文件的修改、廢止和解釋程序，參照制定程序執行。

　　第五十二條　本辦法自2022年3月1日起施行。2002年6月1日施行的《無錫市規范性文件備案審查規定》（市政府令第 60號發布）同時廢止。

責編：司法局